Benesses em ano eleitoral: o que mudou entre 2022 e 2026

Em julho de 2022, a menos de três meses do primeiro turno, o governo de Jair Bolsonaro aprovou a Emenda Constitucional nº 123, que ampliou benefícios sociais e criou auxílios em um pacote estimado em R$ 41,2 bilhões fora do teto de gastos. A medida foi alvo de fortes críticas políticas e jurídicas e ficou conhecida como “PEC Kamikaze”.

Em 17 de setembro de 2026, a dezessete dias do primeiro turno, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva assinou decreto reajustando em 15% o Bolsa Família, elevando o piso de R$ 600 para R$ 691 a partir de outubro. Segundo o governo, o impacto será de R$ 5,8 bilhões ainda em 2026 e de aproximadamente R$ 22,7 bilhões em 2027.

As duas situações permitem uma comparação inevitável. Não porque sejam juridicamente idênticas, mas justamente porque são diferentes. Em 2022, o governo recorreu a uma emenda constitucional para estabelecer o regime excepcional que amparou a ampliação dos benefícios. Em 2026, a nova medida foi adotada por decreto, dentro de um programa social já existente. A questão, portanto, não é simplesmente saber quem fez ou deixou de fazer determinada coisa em ano eleitoral. É compreender quais são os limites jurídicos para a utilização de políticas públicas e recursos estatais em período imediatamente anterior às eleições.

A Constituição Federal determina que a normalidade e a legitimidade das eleições devem ser protegidas contra a influência do poder econômico e o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração pública. A Lei Complementar nº 64/1990 disciplina a ação de investigação judicial eleitoral para apurar abuso de poder econômico ou de autoridade e estabelece que, para sua configuração, deve ser considerada a gravidade das circunstâncias.

Há, porém, uma regra mais específica. O artigo 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997 proíbe, no ano eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela administração pública, ressalvadas as hipóteses de calamidade pública, estado de emergência ou programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

A jurisprudência recente do Tribunal Superior Eleitoral reforça a importância desses requisitos. Em decisões envolvendo eleições anteriores, o tribunal já considerou que a existência de um programa social não basta, por si só, para afastar a incidência da vedação quando não demonstradas a autorização legal específica e a execução orçamentária anterior. É justamente nesse ponto que se encontra o principal debate jurídico de 2026.

O governo sustenta que o Bolsa Família é programa autorizado em lei e já existente, de modo que o reajuste representaria atualização de uma política pública em execução, e não criação de uma nova benesse eleitoral. Trata-se de argumento que precisa ser examinado pela Justiça Eleitoral. A questão é saber se a exceção legal alcança também uma ampliação significativa do benefício realizada no próprio ano eleitoral, especialmente quando a despesa adicional não estava contemplada nas peças orçamentárias anteriores.

É comum afirmar que Jair Bolsonaro foi declarado inelegível por causa das medidas de ampliação de benefícios sociais adotadas em 2022. A afirmação, porém, exige precisão. As condenações que resultaram na inelegibilidade decorreram de outros fatos. Em junho de 2023, o TSE reconheceu abuso de poder político e uso indevido dos meios de comunicação na reunião com embaixadores realizada no Palácio da Alvorada. Em outubro daquele ano, o tribunal voltou a declarar a inelegibilidade do ex-presidente em processo relacionado às comemorações do Bicentenário da Independência.

A ação que questionava especificamente o pacote de benefícios de 2022 não produziu uma decisão de mérito estabelecendo uma tese definitiva sobre a constitucionalidade ou a configuração de abuso eleitoral decorrente daquela política. Esse dado é importante porque impede que se invoque o episódio de 2022 como se o TSE já tivesse decidido, de maneira definitiva, que a concessão de benefícios em ano eleitoral é lícita ou ilícita.

Há uma diferença institucional relevante entre as duas situações. Em 2022, o governo utilizou a Emenda Constitucional nº 123 para estabelecer um estado de emergência e criar o fundamento constitucional para a adoção das medidas excepcionais. Uma emenda constitucional depende de quórum qualificado e de votação em dois turnos na Câmara dos Deputados e no Senado.

Em 2026, o reajuste do Bolsa Família foi estabelecido por decreto. Isso não significa, por si só, que a medida atual seja ilegal. Um programa social previsto em lei pode ser regulamentado e executado pelo Poder Executivo dentro dos limites legais. O ponto é outro: quanto maior a alteração promovida no benefício, mais relevante se torna verificar se ela permanece dentro do programa anteriormente autorizado ou se, na prática, representa uma nova despesa pública sujeita às restrições eleitorais e orçamentárias.

A diferença também aparece na estabilidade da medida. Uma emenda constitucional possui hierarquia normativa superior e não pode ser simplesmente revogada por ato do Executivo. Um decreto, por sua própria natureza, possui campo de atuação mais restrito e está subordinado à legislação vigente. Para o eleitor, a distinção não é meramente acadêmica. Um benefício anunciado em setembro pode produzir efeitos imediatos, mas sua manutenção futura dependerá da legislação, do orçamento e das decisões do governo que estiver no poder.

Outro aspecto merece atenção: a relação entre o anúncio do reajuste e o ciclo orçamentário. Segundo os dados apresentados, o reajuste não constava da Lei Orçamentária de 2026 nem do projeto de Lei Orçamentária de 2027 encaminhado ao Congresso em 31 de agosto. O governo anunciou posteriormente que o impacto seria absorvido por remanejamentos e ajustes no orçamento em tramitação.

Esse ponto merece ser esclarecido porque não basta perguntar se o Bolsa Família já existia. É necessário verificar se a despesa específica decorrente do reajuste estava efetivamente contemplada na programação orçamentária anterior e se foram observadas as exigências da legislação fiscal para a ampliação de despesa obrigatória de caráter continuado.

A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe requisitos próprios para a criação ou ampliação desse tipo de despesa. Já a legislação eleitoral estabelece requisitos específicos para a concessão de benefícios no ano da eleição. São planos jurídicos diferentes, mas que se encontram no mesmo fato. É justamente essa combinação que poderá dar relevância ao caso: não apenas a existência do programa social, mas a forma, o momento, a dimensão e o fundamento orçamentário da alteração promovida.

A análise jurídica não deve partir de uma conclusão previamente estabelecida. Também não parece suficiente observar apenas o decreto que reajustou o Bolsa Família. Caso sejam propostas ações perante a Justiça Eleitoral, será possível discutir o conjunto de circunstâncias: o calendário das medidas, sua dimensão financeira, a existência ou não de previsão orçamentária, a fundamentação utilizada pelo Executivo, a eventual ampliação de outros programas e a utilização de publicidade institucional no período eleitoral.

A defesa do governo, por sua vez, dispõe de argumentos jurídicos relevantes: o Bolsa Família é um programa permanente, possui previsão legal e já estava em execução antes do ano eleitoral. Sob essa perspectiva, o reajuste poderia ser apresentado como atualização de política pública existente, e não como criação de benefício vedado. É precisamente esse conflito de interpretações que deverá ser enfrentado.

O debate de 2026 não deveria ser reduzido a uma disputa entre governos ou partidos. A questão é institucional. Políticas sociais são instrumentos legítimos de atuação do Estado e podem ser ampliadas quando as circunstâncias econômicas e sociais assim recomendarem. O problema surge quando medidas de forte impacto financeiro são adotadas em período eleitoral e passam a ser questionadas sob a perspectiva da igualdade de condições entre os candidatos.

O desafio da Justiça Eleitoral será encontrar esse ponto de equilíbrio. A legislação eleitoral existe justamente para estabelecer limites objetivos à utilização da máquina pública durante as eleições. Ao mesmo tempo, esses limites não podem ser interpretados de forma a impedir o funcionamento ordinário da administração pública ou a continuidade de políticas sociais legalmente instituídas.

O caso também demonstra por que o episódio de 2022 não pode ser tratado como precedente automático. Naquele momento, o governo utilizou uma emenda constitucional e declarou situação de emergência. Agora, a discussão envolve um programa social existente, reajustado por decreto, em período imediatamente anterior à votação. São situações próximas pelo calendário e pela dimensão política, mas juridicamente distintas.

Por isso, mais importante do que perguntar se 2022 ou 2026 foi mais grave é formular a pergunta que realmente interessa ao Estado de Direito: quais são, afinal, os limites para que uma política pública legítima não se transforme em instrumento de desequilíbrio eleitoral?

A resposta deverá ser dada pela Justiça Eleitoral, com base na Constituição, na legislação, nas provas e nas circunstâncias concretas de cada caso. E deverá valer não apenas para o governo de hoje, mas para qualquer governo que venha a administrar o país em futuros anos eleitorais.